走進(jìn)佛山禪城區(qū)張槎大富北工業(yè)園，現(xiàn)代化工業(yè)廠房拔地而起，高樓如春筍待發(fā)。放眼珠江兩岸，“工改工”熱潮涌動(dòng)。

走進(jìn)韶關(guān)南雄古市村，荒坡地通過(guò)墾造水田變成了“田成方、路成框、渠成網(wǎng)”的現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“沉睡”的土地被“喚醒”。

湛江高橋紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)上空，落日余暉里白鷺盤(pán)旋。海岸線向遠(yuǎn)處延伸，依托這片藍(lán)色空間，廣東海洋經(jīng)濟(jì)總量已連續(xù)27年居全國(guó)第一。

一個(gè)個(gè)生動(dòng)場(chǎng)景，正是“綠水青山就是金山銀山”的真實(shí)寫(xiě)照。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)大省廣東而言，如何在高水平保護(hù)自然資源的同時(shí)做到高效率利用，把自然資源稟賦轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，仍是發(fā)展中面臨的一道難題。

近日，廣東省印發(fā)出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)自然資源高水平保護(hù)高效率利用的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，全面系統(tǒng)地提出加強(qiáng)和改進(jìn)自然資源保護(hù)與利用的措施。

《意見(jiàn)》明確，到2025年，廣東將初步構(gòu)建自然資源高水平保護(hù)高效率利用制度體系;到2035年，將全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護(hù)高效率利用模式，基本實(shí)現(xiàn)自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。廣東探索實(shí)現(xiàn)自然資源高水平保護(hù)高效率利用的思路，正變得清晰。

查清自然資源“家底”

統(tǒng)籌保護(hù)資源與保障發(fā)展

“‘高水平保護(hù)’與‘高效率利用’是自然資源管理的兩大主題，這兩者辯證統(tǒng)一，互為依存、不可分割。”廣東省自然資源廳廳長(zhǎng)陳光榮表示，高水平保護(hù)是高效率利用的根本前提，也是高效率利用的首要原則;而高效率利用既是高水平保護(hù)的必然要求，又是高水平保護(hù)的最終目的。

此次印發(fā)的《意見(jiàn)》以全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護(hù)高效率利用模式為目標(biāo)，統(tǒng)籌保護(hù)資源與保障發(fā)展，推出22條具體措施?？偟膩?lái)看，《意見(jiàn)》提出了健全產(chǎn)權(quán)權(quán)益、規(guī)劃管制、保護(hù)修復(fù)、開(kāi)發(fā)利用、市場(chǎng)配置、法治監(jiān)督等“六大體系”建設(shè)。

一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，維護(hù)資源權(quán)益、顯化資產(chǎn)價(jià)值。在國(guó)土“三調(diào)”基礎(chǔ)上推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有效解決自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清的問(wèn)題;通過(guò)完善確權(quán)登記制度、建立健全資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理與管理報(bào)告制度等，有效解決所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰的問(wèn)題;重點(diǎn)在國(guó)有建設(shè)用地、農(nóng)村承包地、宅基地、集體林權(quán)等方面探索豐富所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，有效解決權(quán)益不落實(shí)的問(wèn)題。

二是健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制體系，推進(jìn)空間善治和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。分別明確珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的空間發(fā)展戰(zhàn)略，為高質(zhì)量構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局奠定空間基礎(chǔ);加快建立四級(jí)三類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃體系，全面推進(jìn)“多規(guī)合一”;劃實(shí)守牢“三區(qū)三線”并對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類(lèi)實(shí)施用途管制。

三是健全自然生態(tài)空間保護(hù)修復(fù)體系，加強(qiáng)整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，整體構(gòu)建全省生態(tài)保護(hù)修復(fù)格局;實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)重大修復(fù)工程，加快推動(dòng)生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖海系統(tǒng)修復(fù);探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)換通道;提升綠色碳匯和藍(lán)色碳匯能力等。

四是健全自然資源節(jié)約集約利用體系，實(shí)行總量管理和全面節(jié)約。堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，堅(jiān)持在保護(hù)中利用、在利用中保護(hù)，重點(diǎn)針對(duì)耕地、建設(shè)用地、水資源、森林、濕地、海洋、礦產(chǎn)等自然資源，系統(tǒng)提出保護(hù)與利用措施。

五是健全自然資源精準(zhǔn)高效配置體系，深化資源配置改革。健全自然資源市場(chǎng)交易制度體系，加快建立統(tǒng)一的自然資源要素市場(chǎng);建立健全國(guó)有農(nóng)用地、森林、礦業(yè)權(quán)、海域有償使用制度，擴(kuò)大自然資源有償使用范圍;深化工業(yè)用地配置改革，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“要素跟著項(xiàng)目走”，精準(zhǔn)保障全省制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

六是健全自然資源法治監(jiān)督體系，維護(hù)自然資源管理良好秩序。加快土地管理、永久基本農(nóng)田保護(hù)、海域海島管理、森林保護(hù)等方面法規(guī)規(guī)章立改廢釋纂，確保有法可依;通過(guò)采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，“全鏈條”遏制自然資源違法行為，堅(jiān)決有效遏制增量，依法有序整治存量，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

全要素、全周期、全方位

全面推進(jìn)“三位一體”管理

廣東要如何實(shí)現(xiàn)自然資源的高水平保護(hù)、高效率利用?陳光榮認(rèn)為，這主要體現(xiàn)在十個(gè)方面——

一是要及時(shí)、準(zhǔn)確地把自然資源底數(shù)搞清楚。二是對(duì)于全民所有的自然資源，國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府管理責(zé)任都要有清晰界定。三是要根據(jù)自然資源內(nèi)在屬性創(chuàng)新所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，在使用權(quán)、承包權(quán)、資格權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展權(quán)等方面開(kāi)展實(shí)踐探索，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資本化。四是要加快推進(jìn)“多規(guī)合一”，加快建立省域內(nèi)四級(jí)三類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃體系，并嚴(yán)格規(guī)劃編制實(shí)施，推動(dòng)空間善治和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。五是要通過(guò)加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等手段，打通綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)換通道，讓保護(hù)資源也能創(chuàng)造可觀收益、支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。六是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在空間、時(shí)間上科學(xué)配置好有限的自然資源。七是要始終堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，向存量要空間、向集約要效益，把“三舊”改造好的做法推向深入。八是要在土地、海洋、森林等自然資源利用上開(kāi)展先行探索，逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用、循環(huán)利用。九是要加快建設(shè)“智慧自然資源”，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，使資源保護(hù)更有力、資源利用更有效。十是要加強(qiáng)自然資源執(zhí)法監(jiān)督，有效保障自然資源的高水平保護(hù)、高效率利用。

在《意見(jiàn)》中，“高水平保護(hù)”“高效率利用”成了關(guān)鍵詞，更囊括廣東自然資源工作力爭(zhēng)“全面走在全國(guó)前列”的一系列探索舉措。陳光榮總結(jié)，這些特色亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是轉(zhuǎn)變管理理念。全面系統(tǒng)推進(jìn)實(shí)施全要素、全周期、全方位和資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理，其中全要素涵蓋土地、海洋、森林、水、濕地、礦產(chǎn)等主要自然資源，全周期覆蓋調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)權(quán)益、規(guī)劃管制、保護(hù)修復(fù)、開(kāi)發(fā)利用、審批服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督等自然資源管理全過(guò)程，全方位包括三維立體空間管理，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段綜合施策，省市縣鎮(zhèn)上下協(xié)同聯(lián)動(dòng);資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理主要體現(xiàn)在調(diào)查摸清資源底數(shù)、健全資產(chǎn)權(quán)能體系、促進(jìn)資本流通增值上。

二是創(chuàng)新制度機(jī)制。緊緊圍繞國(guó)家重大改革部署，著力推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，提出了籌建自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)，適時(shí)推進(jìn)耕地占補(bǔ)、海岸線占補(bǔ)、森林覆蓋率等指標(biāo)交易;創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)模式，探索建設(shè)工業(yè)用地大數(shù)據(jù)平臺(tái);鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地通過(guò)共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等途徑實(shí)現(xiàn)利益共享;落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，探索耕地易地保護(hù)機(jī)制，建立水資源剛性約束制度，健全森林、濕地、海洋、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用制度;“全鏈條”遏制違法用地，試點(diǎn)線性工程用地審批制度改革，等等一系列舉措，將為全國(guó)作出探索示范。

三是升級(jí)技術(shù)手段。緊緊圍繞“數(shù)字政府”改革建設(shè)，建設(shè)“智慧自然資源”，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)新手段，實(shí)現(xiàn)自然資源數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理，不斷提升服務(wù)保障能力和水平。

多項(xiàng)創(chuàng)舉全國(guó)領(lǐng)先

謀劃部署下一步推進(jìn)措施

自然資源是發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本。廣東大力推進(jìn)自然資源重點(diǎn)領(lǐng)域改革，既強(qiáng)調(diào)節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，又支持合理利用、高效利用，逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、安全效益相統(tǒng)一。

4年來(lái)，廣東省自然資源廳共部署開(kāi)展26項(xiàng)自然資源重點(diǎn)改革，多項(xiàng)創(chuàng)舉屬于全國(guó)領(lǐng)先。

——全力支持“雙區(qū)”、兩個(gè)合作區(qū)建設(shè)，出臺(tái)19條針對(duì)性措施助推大灣區(qū)建設(shè)，爭(zhēng)取自然資源部出臺(tái)全國(guó)首個(gè)支持“雙區(qū)”改革探索的9條意見(jiàn)，指導(dǎo)深圳推進(jìn)落實(shí)綜合改革試點(diǎn)涉自然資源20項(xiàng)改革，以同等力度出臺(tái)25條措施支持廣州“四個(gè)出新出彩”，第一時(shí)間出臺(tái)支持兩個(gè)合作區(qū)建設(shè)首批措施。

——率先實(shí)現(xiàn)用地審批“不出省”，順利承接國(guó)家授權(quán)委托用地審批權(quán)，率先全面下放省管建設(shè)用地審批權(quán)和探索土地利用計(jì)劃改革，大幅壓減縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修改審核、“三舊”改造土地征收審批等省級(jí)權(quán)責(zé)事項(xiàng)，用地審批效率提升60%以上，2021年建設(shè)用地審批“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”抽查全國(guó)評(píng)分排名第一。

——推動(dòng)“三舊”改造迭代升級(jí)，出臺(tái)全國(guó)首個(gè)“三舊”改造省政府規(guī)章，全面實(shí)施村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級(jí)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)，推動(dòng)土地節(jié)約集約提質(zhì)增效。2018年以來(lái)全省累計(jì)實(shí)施“三舊”改造土地約48.31萬(wàn)畝，完成改造29.41萬(wàn)畝，累計(jì)投入改造資金1.04萬(wàn)億元，節(jié)約土地8.99萬(wàn)畝。

——深化工業(yè)用地配置改革，創(chuàng)新推行“標(biāo)準(zhǔn)地”“帶項(xiàng)目”“帶方案”及彈性年限、租讓結(jié)合、彈性租讓等方式供應(yīng)工業(yè)用地，已為工業(yè)企業(yè)節(jié)省用地初始成本超過(guò)1000億元。

——創(chuàng)新推進(jìn)自然資源價(jià)值顯化，通過(guò)墾造水田和拆舊復(fù)墾指標(biāo)交易、海砂出讓等創(chuàng)新舉措，2018年—2021年四年為省財(cái)政貢獻(xiàn)696億元，年均貢獻(xiàn)174億元。

——創(chuàng)新推進(jìn)拆舊復(fù)墾工作，共完成拆舊復(fù)墾13.2萬(wàn)畝，激活沉睡農(nóng)村土地資產(chǎn)，交易指標(biāo)6.21萬(wàn)畝，為全省鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)扶貧籌集了367.75億元，美了鄉(xiāng)村、富了鄉(xiāng)親。

——積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，廣州、深圳率先推進(jìn)國(guó)家試點(diǎn)，深圳大鵬新區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)核算體系建設(shè)為全國(guó)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，湛江紅樹(shù)林造林項(xiàng)目成為我國(guó)首個(gè)“藍(lán)碳”交易項(xiàng)目。

值得關(guān)注的是，廣東作為“三區(qū)三線”劃定試點(diǎn)示范省,由廣東省自然資源廳統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土空間“三區(qū)三線”劃定，先后認(rèn)真細(xì)致地開(kāi)展了三輪試劃工作，按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的優(yōu)先序予以劃定，農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間得到了充分保障，對(duì)65個(gè)省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃涉及3300多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行空間落位，為重大平臺(tái)、重大項(xiàng)目建設(shè)預(yù)留了發(fā)展空間。

同時(shí)，廣東省自然資源廳還加強(qiáng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”管控，實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)。針對(duì)我省交通基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目多、占用耕地尤其是水田難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的困境，創(chuàng)新工作思路，于2017年在全國(guó)率先推出墾造水田工作。截至目前，廣東共完成水田墾造36.6萬(wàn)畝，在全國(guó)率先徹底還清水田指標(biāo)歷史承諾16.3萬(wàn)畝，連續(xù)22年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，同時(shí)又有效保障了162個(gè)重大項(xiàng)目建設(shè)。

一系列改革舉措，為我省打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點(diǎn)提供了國(guó)土空間和資源要素支撐——廣東以不到2%的國(guó)土面積貢獻(xiàn)了全國(guó)11%的國(guó)民生產(chǎn)總值，以占全省國(guó)土總面積11%的建設(shè)用地支撐著全省96%的經(jīng)濟(jì)總量，土地資源節(jié)約集約利用水平在全國(guó)僅次于北京、上海兩個(gè)直轄市;全省海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值達(dá)1.99萬(wàn)億元，連續(xù)27年位居全國(guó)第一;林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)8607億元，連續(xù)13年位居全國(guó)第一;保有紅樹(shù)林面積占全國(guó)的40%，為全國(guó)最多。

陳光榮表示，《意見(jiàn)》是指導(dǎo)和推動(dòng)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我省自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。“《意見(jiàn)》全面描繪了自然資源工作發(fā)展藍(lán)圖，謀劃部署了具體推進(jìn)措施，為全省自然資源系統(tǒng)奮進(jìn)新征程、建功新時(shí)代提供了方向指引和行動(dòng)指南”。(孫綺曼)

關(guān)鍵詞： 自然資源高水平保護(hù) 高效率利用制度體系 自然資源保護(hù)與利用 自然資源領(lǐng)域治理體系